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中国城市化 仓皇六十年(图)

http://www.sina.net 2010年04月09日 10:26 南方周末
中国城市化 仓皇六十年(图)
中国的城市化进程带有明显政府主导的特征 (CFP/图)

中国城市化 仓皇六十年(图)
开发浦东之后,珠海向上海学习 (CFP/图)


  呼喊着口号前进

  新中国的城市化无不系于六十年的跌宕历史。那些在关键节点上曾经改变中国城市化进程的纲领性文件,抑或一时的主流陈述,以期能勾勒出人口大国身份转变的艰辛历程。

  1949:把消费城市变成生产城市

  全国解放后,新中国的造城运动由是开端。

  当时的《人民日报》刊登社论《把消费城市变成生产城市》,提出“在旧中国这个半封建、半殖民地的国家,统治阶级所聚集的大城市(像北平),大都是消费城市。有些城市,早也有着现代化的工业(像天津),但仍具有消费城市的性质。它们的存在和繁荣除尽量剥削工人外,则完全依靠剥削乡村。我们进入大城市后,绝不能允许这种现象继续存在。而要消灭这种现象,就必须有计划地、有步骤地、迅速恢复和发展生产。”

  “从当时国情来看,把建设城市拿到如此高度并不奇怪。”华东师范大学中国现代城市研究中心主任宁越敏认为,那时除上海、武汉、天津等沿江靠海的港口城市外,全国大多数城市并没有现代化工业,加上基础性薄弱,所以,共产党执政后必然要把经济发展放在首位,而使工人阶级成为城市的主体则带有鲜明的巩固政权的目的,因此也就有了毛泽东当时在报告中的“只有将城市的生产恢复起来和发展起来了,将消费的城市变成生产的城市了,人民政权才能巩固起来”的提法。

  1955:没有特殊原因,不建设大城市

  城市生产如期推进,1952年,国家开列了按照工业建设的比重分类建设城市的计划,1953年,开始实施第一个五年计划。

  1953年6月在北京召开的第一次城市建设会议为保证五年计划提供了制度性的保障——城市建设的速度必须由工业建设的速度来决定。城市建设必须集中力量,确保国家工业建设的中心项目所在重点工业城市的建设。

  当时工业布局还没有倾向于中小城市,而且城市与现在并不一样,没有很多区县。宁越敏说,粮食统购统销是当时时代特征,可副作用直接导致合作化运动,造成农村不稳定,就连百姓口粮也紧张,在物质原本匮乏的前提下,国家要快速发展,自然要想出绝妙办法。

  1955年9月,国家建委给中央的报告中提到:“原则上以中小城镇及工人镇为主,并在可能的情况下建设中等城市。没有特殊原因,不建设大城市。”其实,这些举措目的在于抑制消费,为工业化进行原始积累。

  当然,领袖毛泽东依然还有“要把大城市居民分散到农村去,建立许多小城市。在原子战争的条件下,这样也比较有利”的战备考虑。

  1960:三年不搞城市规划

  六十一年建国史中,“大跃进”是个疯狂而又错误的时期,也直接催生了中国第一次的逆城市化进程。

  由于全民大炼钢铁,各地工业建设盲目冒进,导致工业区遍地开花,另外,不计成本,大建楼堂馆所,造成城市数量和城市人口骤增,各城市不切实际地扩大城市规模,急于改变城市面貌。那时,梦想比天大,苏北盐城要搞成100万规模的大城市,湖南株洲要把20万人口扩容到60万-80万,湖北襄樊的远景是 120万。

  当政者最后认为是城市规划出了问题。正在如此混乱状态下,1960年11月召开的第九次全国计划会议上宣布了“三年不搞城市规划”的决定。这是新中国第一次逆城市化运动的肇始。原来盲目流入城市的农村人口又被遣回原籍。1961-1963年间,全国城市总数合计减少25座。

  1966-1976年:“我们也有两只手,不在城市里吃闲饭!”

  十年文革期间,中国城市化严重停滞,国家以大量动员城市青年上山下乡和严格限制农民转变身份的城市政策,通过抑制城市化来推动工业化的方式推到极限,城市建设几乎停止。

  十年间,超过1700万城镇知识青年,被送至边疆和农村,“我们也有两只手,不在城市里吃闲饭!”成为当时流行的慷慨激昂的意愿表达。

  这句话出自甘肃会宁县50岁农民王秀兰之口,刊发在1967年的《甘肃日报》,后来这篇看似普通的消息稿,引起了国家领导人的高度重视。

  1980:切实做好城市的整顿工作

  文革期间,中国城市规划方面的队伍全部解散,相关工作处于停滞状态。直到1978年3月,国务院召开了第三次城市工作会议,批准了《关于加强城市建设工作的意见》,要求各地“切实做好城市的整顿工作”,即“控制大城市规模,多搞小城镇”。何为大城市?即人口在五十万以上的城市。

  这次会议还规定,从1979年起,在所有省会城市和城市人口在五十万以上的大城市不含三大直辖市,以及对外接待和旧城改造任务大、环境污染严重的城市,试行每年从上年工商利润中提成百分之五,作为城市维护和建设资金。

  这次会议还强调指出“要建设好城市,必须有科学的城市规划,并严格按照规划进行建设”,指出“市长的主要职责,是把城市规划、建设和管理好。”

  两年后,国家第一批历史文化名城名单公布,尽管只有区区24座,但这预示着,以工业为中心的建城模式正在悄然扭转,不计后果的运动造城模式,有所收敛。

  1980年代造镇,1990年代造城

  1983年,费孝通先生《小城镇,大问题》一文的发表,一段时间里,小城镇为主的分散式发展道路成为理论界与决策层的主流思潮,全国小城镇遍地开花,小城镇得到了异乎寻常的发展。1985年也只有建制镇2851个,而到1992年,建制镇就达到14182个,短短几年时间就增长了约5倍。

  1990年生效的《城市规划法》规定,“国家实行严格控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市的方针,促进生产力和人口的合理布局”。

  也是这年4月18日,中央宣布浦东开发开放。虽然比深圳特区晚十年,但宁越敏记得,当时这一政策广受争议,因为浦东开发有悖于那一年实行的《城市规划法》的国家实行严格控制大城市规模的规定。后来公开的解释是,这是一种不同于以往的但有内涵的开发,事实上,也是从浦东开发,各地激进的城市化进程由此拉开大幕,而城市规划法也几乎沦为一张白纸。

  1998年10月,十五届三中全会通过了《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中,中共中央第一次明确提出小城镇战略。

  2000年7月,国务院发布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。《意见》指出,加快城镇化进程的时机和条件已经成熟,要不失时机实施城镇化战略。

  宁越敏告诉南方周末记者,2000年10月编制十五规划时,城市化首次被提到国家发展战略的层面来,提出促进地区协调发展,促进城乡共同进步。 2004年,振兴东北、中部崛起被提升到国家战略。

  2005:“工业反哺农业、城市支持农村”

  而对于高速城市化进程中的中国,城乡差距已经是不可回避的障碍,三农问题成为最后一块成败攸关的决胜地。“工业反哺农业、城市支持农村”的方向被正式提出,到今天,新农村建设仍是各地基层政府的工作重点之一,到处能看到建设社会主义新农村的口号、横幅和标语。

  最早提出“建设新农村”口号,是2005年10月十六届五中全会通过的《十一五规划纲要建议》,该文件正式提出了社会主义新农村建设的新的政策。

  什么是新农村?国家领导人用短短20个字概括出了“建设社会主义新农村”的内涵——“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。国内外观察家评论,这契合中国传统文化对于乡村社会的想象。

  事实上,1999年北京大学林毅夫教授在理论界正式提出“新农村运动”概念的,当时他在一个小型讨论团体———“中国经济五十人论坛”的一次发言中明确指出:我们现在是双重过剩条件下的恶性循环。就在同一年,他提出应该不失时机地进行“新农村运动”,也就是后来风行全国的新农村建设。

  2007:圈、群时代

  在相继推出西部大开发、东北振兴和中部崛起国家战略后,中国城市化进入画圈时代。

  不过,各地城市化进程中暴露的诸多问题也接踵而至,豪华、奢侈的大规划、大广场、大绿地、大立交目不暇接。对此,中国地理学会理事长、中科院院士陆大道给国务院时任副总理曾培炎写信时断言“我国已经出现了城市化的‘大跃进’,这是一股在全国范围内从上到下的大规模的‘造城运动’。城市化脱离了循序渐进的原则,超出了正常的城市化发展轨道”。

  2007年中共十七大报告重点强调了“以增强综合承载能力为重点,以特大城市为依托,形成辐射作用大的城市群,培育新的经济增长极”,转向借力于城市化自身的内生动力。

  于是,全国各地的城(都)市带、经济圈等概念呼之欲出。值得注意的是,城市圈不再强调行政区概念,主要是经济概念和文化概念。至今,在经济板块中独占鳌头的,还是环渤海、长三角、珠三角等三大都市圈,而效仿者数以十计。

  (作者:吕宗恕)

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