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深圳新改革故事:“不差钱 只差改革的胆子”

http://www.sina.net 2010年03月01日 11:25 南方周末
深圳新改革故事:“不差钱 只差改革的胆子”
深圳市委市政府大门前。CFP/图


  深圳提出“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”———这并非“自选动作”,它已明确写入中共十七大报告,深圳重在探索其实现形式。

  “现在大家有一个共识:就是行政体制改革,是政治体制改革和经济体制改革最佳的结合点。”

  在考察深圳大学时,深圳市委书记刘玉浦说:“深圳不差钱,只差改革的胆子。”

  “聘任制的优点众所周知,现在的条件只能说扩大试点范围,不能一夜之间都改,那样,有人会把我吃了。”

  □本报记者苏永通发自深圳

  深圳再次回到中国改革舞台的中心。2009年以来,这座“改革之城”动作频频,先是综合配套改革方案获批,行政管理体制改革列首位———这在7个国家级综合配套改革试验区中绝无仅有;坪山新区挂牌———作为市政府直属派出机构,调整基层管理体制;在省级以下政府中,率先启动大部门制改革。

  而新年伊始,公务员分类改革全面展开,聘任制试点进一步扩大;正在筹办的南方科技大学,被确定为法定机构改革试点,探索真正的“教授治校”。

  讨论多年的特区重新定位,终于在2008年的珠三角纲要和去年的综改方案中有了明确答案:深圳要建成“一区四市”或“六区四市”,最核心的是综合配套改革试验区、中国特色社会主义示范市。“其实就是要打造国际化城市,这个想法以前就有,但一直没理直气壮地说。”深圳市编办副主任孙福金对本报记者说。

  改革开放初,深圳建立了有别于内地的政权架构,对各种国际先进经验大胆探索借鉴。但自1990年代后,特区向传统体制靠拢,“内地化”加剧,舆论追问:“深圳,你被谁抛弃?”改革的艰难不言而喻。2003年,深圳高调宣布“行政三分”改革,但随后搁浅。2007年,广东省委书记汪洋要求深圳“敢于叫板新加坡”,“改革”字眼开始频繁在深圳市领导讲话和各种文件中出现。“与改革开放初期‘摸着石头过河’不同,现在的改革是主动进行的有预见性的改革,是可控型的改革。”广东省编办一位官员说,“深圳一直是改革的领头羊,它的动力和压力都很大。”

  “行政权三分”从来不是核心

  2009年7月31日,深圳启动大部门改革,从46个部门减少为31个部门,远低于中央规定大城市为40个左右机构的限额。

  时任深圳市编办主任、现任深圳市人力资源和社会保障局局长王敏透露,最初有大中小三种方案,最后领导决策选择大的,“一下减掉15个部门”。

  引人注目的是,深圳提出“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”———这已明确写入中共十七大报告,深圳重在探索其实现形式。

  深圳“行政权三分”备受关注并非偶然。作为“新公共管理运动”思想的产物,“行政权三分”最早由深圳在2002年提出,但被引向“三权分立”的联想。实际上,它仅涉及政府内部权力制衡。2003年,深圳曾宣布“行政权三分”改革设想,不料此后改革搁浅。但“行政权三分”的主要设计者、深圳大学教授马敬仁不承认改革失败。他曾透露,2003年至2006年间,中央调查组一直在深圳开展工作。

  实际上,2003年改革搁浅,舆论仅是其中一个因素。当时不仅学界争议激烈,政府内部亦未达成共识。

  一种代表性的反对观点认为:政府的主要角色就是执行,决策、执行、监督难以划分,这是一个伪命题。

  王敏也很清楚,政府内部的“行政权三分”,也只能解决“一些监督问题”,真正根本的监督,是对执政党的监督和人大对政府的监督。“行政管理的核心,从来不是‘行政三分’。”王敏说,转变政府职能才是行政管理体制改革的核心,“行政权三分”只是在行政机构内部运行机制上一个很好的命题。

  这次深圳的大部门改革中,隐约可见“行政三分”的影子———试图实现政府内部监督的最大化,但是,改革者的认识和具体制度的设计,已不同过去。深圳市编办华金辉处长说:“三权既相互制约又相互协调,主要是从功能上而非机构设置上体现。”机构调整后,深圳市政府呈现“七委、十八局、六办”的部门架构:“委”主要承担决策和监督执行职能;“局”主要承担执行和监管职能;而“办”则主要协助市长办理专项事项。“委”和“局”的关系,在改革之后,形成两种类型:一类以交通运输委员会为代表,将原特区外区属交通机构整合成垂直管理的执行局;一类以人居环境委员会为代表,归口联系市住房和建设局、市水务局和市气象局三个部门,更多要从功能上“三分”。

  在人居委,归口联系的三个局局长,均兼任委副主任。“虽然委和局是平行关系,但重大决策必须由委拍板,重要政策文件需由委而不是局直接上报市政府。”王敏说。据人居委人士透露,归口联系办法已报送市政府审核。

  即使是第一类部门,也涉及到部门间协调机制的构建,一些政府交叉的职能无法彻底分离。

  扁平化管理的现实路径

  2009年6月,深圳坪山新区挂牌,和2007年成立的光明新区类似。2009年7月大部门改革启动后,两个新区开始肩负行政改革探路责任。

  在国务院批复的综改方案中,深圳提出“推进精简行政层级改革试点”,调整基层管理体制,“一级政府三级管理”。

  坪山新区和光明新区,分别位于特区外的宝安和龙岗二区境内,是深圳市最后两块完整连片的可开发土地。

  如何实行扁平化管理,重在研究基层管理体制,形象的说法是“一级政府三级管理”。《中共深圳市委、深圳市人民政府关于深化行政管理体制改革的意见》的思路是:在功能区试点基础上,条件成熟时,改区为管理区,管理区尽量划小,管理区为市政府的派出机构;逐步将街道办事处和社区工作站整合为社区管理服务机构,为管理区派出机构。具体而言,为“市—管理区—社区管理服务机构”。

  目前,这两个新区作为市政府派出机构,实际行使区级政府职责,但没有人大、政协、检察院和法院。新区机构极为浓缩,比如光明新区仅设“一办八局”,编制仅200多人。

  它们的改革任务是,“开展探索整合街道办事处和社区工作站行政资源,创新基层管理体制的试点。”据《南方日报》报道,坪山新区的初步打算是:将辖区两个街道分别划分为4个街道和2个街道,原来的街道办改为基层工作站形式。

  就现状而言,新区兼具行政区和功能区两大特征。知名媒体人士金心异热衷于新区的研究。他说,目前新区仍只是发展经济的工具,特别是成立数年的光明新区基本不触碰改革议题。

  金心异估计,深圳将来管理区以20个左右、社区管理机构以400个左右为宜。他甚至还设计了一套“路线图”:不断增设新区,瓦解现有六个行政区;条件成熟时,将原有六个行政区一并撤销。“撤区”难度,显然远大于街道和社区的整合。因此金认为,可能会有“两级政府、三级管理的过渡”。

  探索中难免出现争论。深圳市委党校教授傅小随认为,目前深圳缺乏一些理论上的准备,比如:作为市政府派出机构,管理区能否再派出机构?目前新区有一级财政,谁来监督?甚至最基本的:为何要实现“一级政府、三级管理”?

  深圳也有官员对南方周末记者表示,作为特大城市,深圳并无撤区的必要;也有官员认为,一级政府只存在一级管理,不存在三级管理。

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