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黄河三角洲的“国家战略”之路

http://www.sina.net 2010年02月22日 12:06 中国经济时报

  黄河三角洲的高效生态经济是珠三角、长三角和世界其他大河三角都没法比的,是黄三角的最大优势

  ■规划故事 ■本报记者  张娜

  “我们经过了若干年准备、争取、努力,做了大量前期工作,然后又经过了这么长时间的等待,最后终于迎来了山东有史以来第一个进入了国家层面的区域性发展规划,千载难逢。”山东省省长助理、省建设黄河三角洲办公室主任陈光至今仍难掩激动。 

  1988年3月,时任东营市市长的李殿魁参加了第七届全国人大一次会议。会议期间,他向时任全国人大副委员长费孝通汇报了黄河三角洲开发问题。费老听完汇报后说:“黄河三角洲是祖国的一块宝地,应该开发;听你讲已有了一个开发的框架,但你这些想法只有变成专家的意见,才能影响到国家的决策。”随后,由省领导出面,邀请费孝通、钱伟长、于光远、罗涵先、高天、吴修平、冯之浚等20多位专家、学者以及国家有关部委及部分学术团体的负责人,共同座谈黄河三角洲的开发建设和规划战略。同年6月底,“黄河三角洲经济、技术和社会发展战略研讨会”在东营召开,这次研讨会被认为是黄河三角洲开发史上的重要里程碑。

  1993年,黄三角开发进入山东省委、省政府的决策。1999年5月,中国工程院等7家单位在东营召开了“黄河三角洲高效生态农业发展研讨会”。会后,40多位院士联名向国务院提出“关于建立黄河三角洲国家高效生态经济区的建议” ,得到了党中央、国务院和原国家计委等部委的高度重视。

  在2001年3月召开的九届全国人大四次会议上,发展黄河三角洲高效生态经济被正式列入国家“十五”计划纲要,黄河三角洲发展高效生态经济的定位得到国家确认,并正式进入国家决策。2006年3月,十届全国人大四次会议再次将“发展黄河三角洲高效生态经济”列入国家“十一五”规划纲要。

  2008年6月,山东省政府编制了《山东省黄河三角洲高效生态经济区发展规划》,划定开发范围包括东营、滨州两市,以及毗邻的德州乐陵市、庆云县,淄博高青县,潍坊寒亭区、寿光市和昌邑市,烟台莱州市。并上报国家发改委。   

  2009年3月,山东迎来了国家发改委牵头的25个部委现场实地调研,之后正式起草《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》上报给国务院。

  2009年11月23日,国务院批复同意《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》,黄三角在被提出21年后,正式上升为国家战略。

  寻找定位

  黄河三角洲高效生态经济区之所以能上升成为国家战略,其与众不同的定位起了关键性作用。

  据山东省社会科学院经济研究所所长张卫国回忆,在上世纪80年代中后期,费孝通、钱三强等一些社会科学家与资源科学家都到黄河口做过调查。黄河三角洲东营的周边虽然有油田,但是城乡居民的收入水平在当时还比较差,土地资源非常丰富,人均耕地最多的年份可以达到9亩,大大地超过了山东省其他地方。但“大包干”之前,逃荒要饭的人很多。

  改革开放以后,农村实行了“大包干”,农业与农民都发生了很大变化。当时,费孝通他们去调查黄河三角洲主要的目的是推动它的改革进程和人与自然、人与社会、人与人的协调发展,当时是从这个角度出发的。

  然而,随着时间的推移,他们发现这个地方资源太丰富了,并且又是一个大河三角洲。

  前两个三角洲——珠江三角洲和长江三角洲都已经开发了,这里是唯一没有开发的处女地。广阔的土地、海洋滩涂资源,还有栖息在这里的天鹅、白鹭等生物资源,所有这些都证明了这里有丰富的资源条件。

  来到黄河三角洲,他们发现,这是一个保护得非常完美的生态基地。从那时开始,大家就想,要是发展的话,定位首先要考虑它的资源禀赋,要保护好生态,这样就把生态的问题首先提出来了。

  接着,因为这个地方有胜利油田,属于资源型开发,他们又想,要是能和自然资源、生态保护结合在一起,唯一的选择就是低碳经济,可持续发展,所以必须发展高效生态经济,这样就上升了一个层次。

  已故原山东省社科院经济研究所所长马传栋先生,是全国生态经济学的知名专家,时任中国生态经济学会副理事长,他当时带了很多的专家配合国家的部委进行调查研究,张卫国也参与调研,后来次数多了,就和东营市政府、市委建立了非常密切的调研关系,也逐渐和国家部委有了紧密的联系。

  “中央派调研组下来,我们就跟着一起去调研,一有新的想法,马上沟通,全面论证。”如此,可持续发展的低碳经济的路子在不断沟通反复论证中,轮廓渐渐清晰。 

  顾虑重重

  可持续发展,且是低碳经济,这个理念在当时是比较超前的,但真正把它作为黄三角开发建设理念确定下来,决策者们犹豫了。山东是一个走传统工业化道路比较强势的省份,加上GDP考核,谁愿意牺牲GDP,把它变成一个现实的高效生态经济区,这需要勇气,而且需要长期努力。

  所以,对各级政府而言,选择生态增值还是传统工业增值,这是个难题。

  纵观世界所有的大河三角洲走的几乎都是经典的工业化道路,我国的珠三角和长三角战略也都是高碳经济型。珠三角基本上是加工制造,长三角50%以上是工业高碳的加工制造,黄三角是一块没有开发的处女地,若定位为“高效生态”,就面临一个现实的矛盾,和现有的GDP考核冲突——走可持续发展的低碳之路,就得把高碳经济和传统工业化道路抛弃。

  这对于地方政府来讲是一个非常艰难的抉择,甚至在专家学者里面也有人认为:“我们建立高效生态经济区是很吃亏的,这个过程非常曲折”,最悲观的说法是:“发展高效生态经济对山东不利”——你发展了高效经济,提供了好的环境,水变清了,候鸟来了,但是滨海新区的环境污染和跨境污染可以把这里当成一块释放地,做了半天成了给别人做了,而且在GDP的增加值上得不到什么好处。

  不仅如此,当地企业像胜利油田还得按照既定的思路进行换代升级。而增长和结构换代升级是有替代关系,要想进行替代,就要一直保持一定速度的GDP增长。

  尊重规律

  这条新的路径最初在决策者的脑海里曾无数次地挣扎,观察全国的区域版图,就山东而言,南边有最强势的长三角,北边的环渤海以及滨海新区的崛起,山东实际上有点被边缘化的感觉。所以要想把这事干成,走老路,或重复别人都是行不通的。起码在上升为国家战略这条路上,会被堵死。

  黄三角为什么倾力争取升级为“国字号”,就是因为当时山东还是国家战略的“盲区”。其周边的长三角、天津滨海新区、东北老工业基地都已经进入国家发展的大战略,当时,涵盖河南、安徽等6省的“中部崛起”也正在进入国家层面。

  和长三角、珠三角、环渤海地区相比,黄河三角洲面临发展与转型的巨大压力,要在生态和发展两方面协调发展,找出一条发展和保护双赢的道路。 

  在张卫国看来,区域生态开发,一定要有世界眼光。全球一体化时代,决策者在考虑区域经济开发时一定不能光站在自己的角度,也不能简单地站在自己国家的高度,要站在全人类的角度。高效生态经济引领人类文明,这是世界的眼光。高效生态经济是珠三角、长三角和世界其他大河三角都没法比的,这是黄三角的最大优势。如果不定位在此,只是起个名字,黄河三角洲开发不可能成为国家战略,因为高效生态最具有时代感与本地优势,且具有可行性。

  山东社会科学院副院长郑贵斌研究员表示,生态是经济区的突出特色与显著标志,但最终落脚点还是“经济区”。只有如此,才能对区域发展提供强力引擎,才能使黄三角成为真正的“增长极”。 

  “主战场”之争

  黄河三角洲的开发牵扯到很多地市,地市之间还有些利益之争。谁当龙头?意见不一。

  就在山东省为黄三角开发进入国家层面全力以赴之时,黄三角地区内部各市为争夺“主战场”也展开了一场激烈的较量。作为两个全部建制纳入规划的地区,东营和滨州最先进入“暗战”,随后,潍坊、莱州等区域也开始为自己成为黄三角开发“主战场”造势。 

  开发黄河三角洲,东营可喊了几十年,蓄势已久,也早有思路。滨州市政府认为,他们完全有条件成为黄河三角洲高效生态经济区开发建设的主战场。潍坊、莱州自我感觉,条件也不差,政策可以共享。

  当时,东营市委书记张秋波说,要争取大的政策,让滨州、潍坊、莱州都来共享,但必须选择重点突破。当然,这个重点应该以东营为主体。

  2009年山东省“两会”期间,山东省发改委主任费云良为此曾与张秋波发生“争执”。

  费云良:“我是山东省发改委的主任,不是你东营市的主任。”

  张秋波:“对!你站在全局考虑问题这没错,但我们一直争,东营要作为黄三角开发的重点,我们也是站在全局考虑问题,东营也不仅是东营的,是省委、省政府提出来的全省增长极。我们积极做工作,包括跑国家发改委,就是为大局。” 

  张秋波说,之所以选择重点突破,是考虑到大家你争我抢,不分主次,局面打不开,难以引起国家重视。 

  意见不统一,就没有一个很强有力的整合。黄河三角洲涉及6个地市19个县区,如何形成区域发展合力,分工合作,避免内耗的确需要动脑筋。

  过去是个人想个人的事,东营有码头,有港口,滨州也想弄港口。东营想建机场,而其他地市淄博、潍坊都想建。怎么办?

  协作式竞争

  山东省根据需要在一个辐射半径里面不能连续出现很多机场和码头,根据地质条件港口和码头可能会在滨州作为一个落实重点。机场就落在东营和潍坊,还有高速公路,高等级快速车道,城际铁路的跨越、规划都要考虑到一体化的发展,也就是根据各自的优势,错位发展,并加以整合,最后实现整体利益最大化。

  就拿发展石油、化工来说,滨州有滨化集团,潍坊有盐化工,兖州有煤化工等。把石油与天然气作为资源的加工和以海洋资源作为原材料的加工,整合成一个大的化工托拉斯,实现经营生产的一体化,形成一个利益共同体。剩下的问题就是根据自己的优势,进行专业化的协作与分工。而建立在分工协作基础上的整合,就形成一种合力,避免了盲目的重复建设。

  “中心城市不是自封的,也不是政府指定的,是在发展过程中自然形成的。高效生态经济区为城市发展提供了舞台,谁发展得快谁就是中心。”陈光说,目前山东省没有改变行政区划的打算,黄三角6个地市19个县区,在工作上将按照一体化的要求来搞。“行政区划不是问题,要一顶帽子大家戴,区域内不能搞恶性竞争,谁把握得好、发展得好,谁就是带头人、领头羊。”

  过去大家是你吃亏,我得效益,我得效益你吃亏,现在把大家整合起来,协作式的竞争能够产生一加一大于二的效应。

  而协作性竞争这个概念常见于近几年的区域开发,比如,天津滨海新区崛起以后,京津冀的联合、辽宁五点一线的联合、江苏沿海战略的提出都是区域经济一体化发展的结果。也只有这样才能有机会上升为国家战略,国家总体政策支持,各个地方都受益。恰恰是这些地方在先行先试中,总结出这些道理,即避免零和博弈,从而实行一加一大于二的正合博弈。

  根据《黄河三角洲高效生态经济区规划》,未来黄三角将依托“四点”,建设“四区”,打造“一带”。“四点”是指东营、滨州、潍坊港和莱州港,“四区”是指东营、滨州、潍坊北部、莱州四大临港产业区,“一带”是指以四个港口为支撑,以四大临港产业区为核心,以经济技术开发区、特色工业园区和高效生态农业示范区为节点,形成环渤海南岸的经济集聚带。  

  回顾黄三角的规划,我们可以发现,原来是一个文件管全国、一个政策管全国,现在是逐片发展区域经济。国家根据不同的地区、不同的生产力发展水平、不同的资源优势,采取不同的发展战略、给予不同的政策、采取不同的路子。

  因地制宜、对症下药,分类指导,是我国政府指导区域经济发展的新特点。

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