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世博如何化解中国城市化歧路?

http://www.sina.net 2010年01月08日 11:32 南风窗

  本刊记者  邢少文  发自上海、广州

  1851年,伦敦举行万国工业博览会,首次向世界展示了英国这个工业文明先行者的成果,这是第一届世界博览会。159年之后的2010年,中国上海世博会将首次使用城市这一主题。工业化推动城市化,在过去的一个多世纪中,世界正是沿着这样的轨迹发展的。

  “中国的城市化和城市发展正处于高潮期,这个时候非常重要的一点就是要学习各个国家城市发展过程当中的经验也包括吸取教训。而不是盲目地自顾自,闭门造车。”11月26日,上海世博局副局长黄健之在解释把“城市,让生活更美好”定位为2010年上海世博会主题时对本刊记者说。

  根据国内的统计,中国目前的城市化水平已达到50%,并每年以1%的速度在增长。而根据麦肯锡全球研究院2008年的报告预测,到2025年,中国城市人口还将增加3.25亿人,这其中包括2.3亿外来人口。按目前的趋势发展,中国城市人口到2025年将达9.26亿,到2030年将超过10亿。

  如何能够不盲目地自顾自,闭门造车,需要参照世界城市化的历程、规律与新的成果。

  “小城镇,大战略”的历史是非

  从分散到集中,新中国60年来,城市发展的轨迹与发达国家不尽相同,城市化战略亦曾存在争议。

  直至1978年改革开放之前,中国工业虽然获得了增长,但中国的城市化速度却很缓慢,根据统计,工业总产值1978年比1949年增长了38.18倍,但城市化水平仅从11.2%上升到19.4%。这其中有着复杂的政治和经济因素,与其他国家由工业化推动快速的城市化的进程相比,甚至出现“反城市化”的倒退现象。

  彼时,在中国的一些传统城市中,从经济到社会管理上,实行高度统一的计划体制,国有经济一统天下,工业化项目则因国防等因素的考虑分散在二三线城市,在城市管理制度上,人口限制流动,实行严格的城乡户籍制度。

  频繁的政治运动,国有企业的凋蔽,就业和劳工制度的单一刻板,阻碍了城市经济的发展,也给年轻人的就业带来了困难。在政治口号的号召下,大量的城市青年上山下乡,被分流到广阔的农村,城市人口不增反降。

  至1978年,对外开放的先行先试,促进了沿海城市的兴起。对内的改革,则使得大量的乡镇集体企业和私营企业破土生长。伴随着工业化的进程,经济体制与社会管理体制上的松动,城市作为交通、信息、人才的制高点,其市场配置资源的效果开始呈现,城市经济效益获得快速增长,并依此推动城市化。长三角、珠三角等沿海地区形成了大型城市与小型城镇共同快速发展的景象。

  但与此同时,农村剩余劳动力虽然大量出现,社会管理制度却仍然滞后,城乡户籍制度的限制仍在。在工业化高速发展的同时,中心城市的基础设施、住房保障、社保、教育等公共服务因为历史欠账,面临着一系列制约。

  1983年,著名社会学家费孝通先生在浙江吴县进行调研之后发表了一篇名叫《小城镇,大问题》的文章,提出“解决农村剩余劳动力问题要以小城镇为主,大中小城市为辅”,认为“加强小城镇建设是中国社会主义城市化的必由之路”。

  文章引起了巨大的社会反响,并得到了政府决策者的认同,在此之后,“小城镇,大战略”成为了中国城市化道路的主基调,乡镇的建制大幅增加。而“严格控制大型城市,合理发展中等城市,积极发展小城市”成了此后近20年的城市发展规划方针。

  “应该说,小城镇的战略是当时城乡户籍制度没有放开阶段下的一种无奈之举,大量的农村剩余劳动力要参与工业化进程,但又要求离土不离乡,就地城镇化。为此我们付出了很大的成本。从世界范围内来看,大城市优先发展,是城市化的一个客观规律,恰恰是市场机制推动下的一种城市化道路。”中国城市经济学会副会长牛凤瑞对记者说。

  随着城市工业化集中效应的发挥,再加上乡镇集体企业因进一步面临的体制困境而衰落,分税制的改革等等,经济资源和社会资源进一步向大城市流动,小城镇的发展速度与大城市相比差距日益加大,而由于城乡户籍制度和社会保障制度的限制,出现了大量的候鸟式农民工。

  “小城镇,大战略”的策略开始被质疑,2000年湖北社科院研究员秦尊文甚至发文《小城镇道路:中国城市化的妄想症》,对小城镇战略进行批判。认为小城镇战略的强化是一种误导,并不符合发达国家城市化的一般规律。

  “纵观过去的理论都是分散理论,六边形、生长极等等,但大工业生产本身的结果是集中。新中国成立后到90年代的分散化策略实施起来有难度。”中国社科院当代城乡发展规划院院长傅崇兰对记者说。

  中共十七大之后,积极发挥大型城市的辐射和带动作用的城市化策略,正式被确定下来。此时,中国已形成了以九大都市经济圈为主的发展格局,形成了大城市为中心的城市群落。

  “这也是尊重工业化推动城市化的现实,相反,城市人口的流动和增加有利于扩大城市经济规模效益,过去将乡村人口限制在中小城镇的做法,实际上是大城市利益群体的一种主观排斥。”复旦大学人口研究所所长王桂新接受记者采访时认为。

  中国大城市的规模明显低于世界水平,尤其低于发达国家的水平,导致了像上海、北京这样全国最大的城市,所产出的国民财富比重目前仍远远低于世界其他大城市的水平。

  东京的面积只有上海的1/3,但东京人口却是上海的2/3,却并没有出现想象中的城市危机。

  城市定位之失

  正是由于工业化与城市化如何协调的问题,在中国过去的城市化进程中,一些城市走了许多弯路。工业化滞后于城市化,是资源浪费和无序发展,城市化滞后于工业化,则导致许多城市病的出现,并反而加剧城乡二元化。

  “有很多人说东莞就是一个工业区,城市化水平落后于工业发展,但要看到,东莞是被经济结构推着走,外来型加工的主要经济成分决定了它很难去建设一个花园式的城市,德国早期鲁尔、英国的曼彻斯特也都是这样的工业化城市。”中山大学城市与区域研究中心主任薜德升举例。

  而在一些城市,却因为错估了工业化对城市化的推动,以致城市发展缓慢。以珠海为例,城市领导者曾提出将所有劳动密集型企业都赶出珠海,但在将低端工业迁出去之余,却没有培植新的产业体系,导致珠海经济增长缓慢,珠海机场等设施也因为缺乏工业支撑而造成很大的浪费。

  这也是中国很多城市在发展中出现的歧路之一,许多中等城市在工业化发展水平不高也没有依托大城市进行产业配套承接的情况之下,大建楼堂馆所、广场、道路,最终造成了很大的资源浪费,成了“有城无市”。

  “城市对自己的定位很重要,工业化是主要推动力,但也不是唯一推动力,旅游业、手工业也是”。薜德升对记者说,有些县城建成功能型城市,本身就是一种定位错误。

  事实上,在关于中国城市化严重滞后于工业化的讨论之中,产业结构发展的不平衡是原因之一,主要缺失就在于服务业不发达,比例过低,这对城市建设和城市服务,外来人员就业都大有影响。

  中等城市要找准自己的特色和定位,同样,大城市经过多年的快速发展,也要考虑自己的定位和升级。王桂新举例,像上海这样寸土寸金之地,建设迪斯尼这样的大型占地项目并不见得很科学,相反在上海周边城市建设更为理想;而港口建设上,江苏比上海更具有优势,上海没有必要去争建洋山港。

  薜德升则举例,广州与湛江争建中石化中科炼化项目,但广州南沙是珠江出海口,属于生态敏感区。从环保和港口优势考虑,该项目建在湛江显然更优于南沙。

  这亦是中国许多大城市的体制病之一,工业化为首,GDP挂帅,城市领导者缺乏对城市未来更长远的规划,导致产业结构的调整力度不足,城市无序扩张。

  “长三角搞活1+7,武汉搞1+8,但周边的城市都抱怨大城市是个无底洞,什么资源都要。城市领导者利用自身所掌握的政经优势,争取政策资源的倾斜。”傅崇兰认为。

  “工业化与城市化是互为依托,不是分割的,资源向大型城市聚集仍然是趋势,但城市的扩张并不是简单的重复叠加,城市群形成之后的分工协作更能发挥城市的中心效应。”他说。

  大城市病

  在许多人看来,过分地强调工业化的推动作用使得中国城市看上去有些千城一面,工业化主导,GDP挂帅的思路使得城市文化和环境遭到了严重的破坏。交通拥挤、环境污染、房价高企等,往往被视为大城市人口规模膨胀所带来的负面作用。

  “大城市有大城市的病,小城镇有小城镇的病,乡村有乡村的病。大城市空间相对集中,正是要把这些问题集中在城市里进行高效率的解决。”牛凤瑞说。

  “这是城市化的代价之一,但不能依此否定工业化对城市的推动作用,而是城市化滞后于工业化的一种表现。这主要的原因在于城市规划的短视和不科学,背后原因则是城市治理的体制毛病。”傅崇兰认为。

  北京的交通拥堵,最大原因在于人口向郊区扩散,但道路设施存在诸多不合理,导致高峰期入城和出城都困难,“主要原因在于高速路出口不合理。”他说。

  公共设施和公共服务提供的缺乏,城市规划不够科学,城市治理缺乏民主,这都是城市化滞后于工业化的表现,“现代城市规划起点本就是为工人解决生活服务的”。

  “一个城市按照最先进的理念建成后至少影响40~50年。”黄健之说,“就上海来讲,有几亿平方米的各类建筑,以前没有明确的节能规范,现在我们要求建筑节能,建筑节能占城市节能很大一部分。建设部有测算占1/4~1/3。建筑节能空间很大。住宅涉及千家万户,那是否可以从公共建筑开始实施新的节能规范逐步做起来呢?这要做就需要50年的规划。”

  “这届世博会就是抓住了这些问题,从各个角度去讨论、去研究,争取形成一些共识。比如气候变化、碳排放、城市环境的保护,研究城市的责任是什么,城市应该怎样合理来发展经济。从科技、社区以及城乡的互动多个角度来看城市化、城市发展怎样是可持续的,怎样是健康的。包括城市中人的生活、居住,宜居的角度看怎样才是健康的,有益于城市发展的,是可持续的。”黄说。

  如何解决城市化滞后于工业化的问题,仍有待中国城市管理者去学习和探索。

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