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甘肃拟投66.4亿进行生态移民保护黄河湿地

http://www.sina.net 2009年08月19日 15:17 第一财经日报

  章轲

  大家都认识到,玛曲当前最主要的问题,就是随着人口不断增长,人均草场资源严重不足。人口增长、牲畜增加对资源的压力是草原逐步退化的主要原因。

  甘肃、青海、四川三省交界处的一个4.48万人小县城,正在实施一项耗资66亿元的、国家级重大生态功能保护工程——生态移民。

  这里就是“玛曲”,是黄河的“蓄水池”。黄河从青海省久治县流入,在这里流经433公里后,再返入青海省。入境时,黄河年均水量137亿立方米;出境时,黄河年均水量164亿立方米。玛曲,仿佛一个“加水站”,将自产的年均27亿立方米地表水无偿供给黄河。

  而“玛曲”在藏语中意思即为“黄河”,玛曲县就是以黄河命名的。黄河在玛曲补充水量巨大,是黄河上游重要的水源补给区。历史资料显示,玛曲境内湿地丰富,面积最大时有560多万亩,曾经是国内保存最完好、状态最原始、特征最明显的高寒沼泽湿地,对调节整个黄河流域的气候、涵养水源、防风固沙、防止水土流失、净化空气、均化洪水和削减洪峰等,都具有十分重要的作用。

  时过境迁,由于生态环境日益恶化,玛曲草原补充和涵养水源的功能严重下降,湿地大面积缩小,功能逐年削弱,生物多样性减少。玛曲全县100多眼泉水和11条黄河支流常年干涸,另有不少河流成为季节河,数百个大小湖泊水位明显下降,地下水位下降20米,境内给黄河注入的水量比上世纪80年代减少15%,导致沼泽地面积减少130多万亩,生物种类由230多种减少到140多种。目前,玛曲的湿地净化空气和污水、调节气候、蓄洪减洪的功能锐减。

  刚从玛曲县调研回来的国务院发展研究中心农村经济研究部研究员于保平、农业部农村经济研究中心副研究员陈洁、助理研究员刘锐介绍,尽管玛曲县的牧民定居特别是生态移民工程还在进行中,但已有的经验值得借鉴。

  枯竭的“玛曲”

  在玛曲4.48万的总人口中,牧业人口占了3.44万人。2006年,玛曲牧民人均纯收入2755元。全县土地总面积10190.8平方公里,其中天然草原面积1288万亩,可利用面积1245万亩。按牧业人口计算,玛曲人均可利用草原面积仅360多亩,与内蒙古锡林郭勒盟人均草原面积1300亩、呼伦贝尔盟陈巴尔虎旗人均1000亩相比,差别悬殊,人均草原资源严重不足。

  当地牧民反映,多年来,由于气温升高、降雨量减少,加上人口增长、超载放牧、鼠虫害等多种因素的影响,玛曲草原干旱、退化、沙化加剧。据不完全统计,玛曲全县90%以上的天然草原都不同程度地存在退化现象,其中严重退化面积346万亩,中度退化面积449万亩,大面积天然草原的退化导致草地生产力逐年下降,天然草原平均每亩青干草产量由上世纪80年代的300多公斤下降到目前的200公斤左右,降幅达三分之一。牧草高度也由1990年的40厘米下降到现在的10厘米左右,植被覆盖度明显降低。

  “玛曲是甘南州以藏族为主的唯一纯牧业县,几乎没有农业生产的收入,牧民收入基本上依靠畜产品的变现,米、面、油、盐等生活用品全部需要从市场购买。”于保平称,草原退化、生态环境恶化,加上自然灾害频繁,牧民很容易长期陷入贫困,要脱贫非常困难。

  据介绍,目前玛曲所依据的甘肃省贫困标准是,牧民年人均纯收入在675元以下为绝对贫困人口,人均收入在676元~942元为低收入人口。按照这样的标准,截至2007年3月底,玛曲贫困人口有2879户,12987人,占全县总人口的29.8%。其中,低收入户1449户,7099人,绝对贫困户1282户,5723人。贫困人群面广量大。

  此外,玛曲还有6个乡15个村被列入国家扶贫开发工作重点乡村,占全县行政村的41.7%。

  早在1985年,社会学家费孝通访问甘南州时就发现,这里的牧民“还是在自然经济里过日子。饲养牲畜主要是为了自己的食用,他们衣食住行的日用必需品大多数取自牧业产品,自给自足,和外界往来很少。他们用畜群的大小来衡量贫富,以致较大的畜群里老弱牛羊占了多数,增加了草地载畜的负担,一遇风雪,就大批死亡。”

  费孝通说,因为商品经济程度太低,谈不上科学牧业,这是当地牧民长久以来摆脱不了贫困的经济根源。

  生态化移民

  不同于其他草原牧区将问题主要归结为“气候变化”,玛曲的“意见比较一致”。于保平说,大家都认识到,玛曲当前最主要的问题,就是随着人口不断增长,人均草场资源严重不足。人口增长、牲畜增加对资源的压力是草原逐步退化的主要原因。

  “气候和生产制度等方面的原因,尽管也对草原退化有影响,但相比之下,都属于次要因素。”于保平说。

  刘锐介绍,正是基于这种认识,玛曲县自2004年开始实施移民计划。2004年~2006年全县共完成1552户9293人的异地搬迁任务。

  2007年,甘肃省提出“从2007年至2020年,至少投入66.4亿元资金,用于甘南藏族自治州玛曲县境内的湿地保护。”

  这项计划分为两个阶段:2007~2010年,主要将以草原、湿地保护修复为重点,在完善现有自然保护区管理体系的前提下,针对不同的生态环境,选择不同的生态保护和建设工程类型,以遏制生态环境的恶化趋势;2010~2020年,将以水源涵养和补给区为重点,采取保护和建设并进的综合治理措施,全面完成生态保护和建设工程。

  据于保平介绍,前不久,国家有关部门已经批准了玛曲建立国家级生态功能保护区的总体规划,项目为期10年,总金额为66亿元。

  在玛曲县城,有一个叫作“扎西乐民新村”的移民点,这是玛曲县政府2005年投资建设的。目前已入住全县8个乡镇36个行政村的142户贫困家庭,包括无畜户、无草场、无住所等牧户,总人口约700人。

  扎西乐民新村房屋由政府统一建造,每套房屋造价2.7万元,县财政提供每户1.5万元(资金来源于民政部门救济金),牧民自筹1.2万元,基础设施水、电、路等由县财政统一负责。牧民户口落户城镇,目前,玛曲县财政正着手将村民纳入城市最低生活保障体系,这样,每人每月可以有138元收入。

  搬进城后,牧户如以前有草场的可以将草场出租,家里的青壮年劳动力还可以外出务工。据介绍,玛曲县政府已作了规划,帮助牧民就业。

  2007年,为了加快提高全体村民经济收入,扎西乐民新村成立了扎西格萨尔王文化传统藏戏团,成员共有30多人。具有藏民族传统的服装加工厂也得到批准并落实修建。

  据刘锐介绍,玛曲正考虑组织搬迁下来的牧民们开展专业化和规模化养殖,计划在牧民集中居住点附近建立生产基地,包括羊只育肥区、牦牛育肥区、奶牛养殖区、草产品加工厂、乳品加工厂等,每个区相当于一个分公司,以集团公司和分公司的形式管理,独立核算,自负盈亏,搬迁牧户劳动力进入各个公司,以产业工人的身份参与各层次管理,按劳取酬。

  完善“上下游机制”

  刘锐认为,玛曲县人口转移尚处于起步阶段,尽管相关政策措施还不完善,但依然可为牧区人口转移提供许多启示。

  这些启示包括:人口转移应本着自愿原则,鼓励自主转移。在实施移民过程中,应以贫困户和生存环境差的牧户为主,在有关政策引导下,本着牧民自愿的原则实施移民。而对于受过教育、见过世面、有一定经济基础的牧户,给予移民的政策支持,鼓励他们自主转移。

  对于扶贫移民和生态移民,刘锐认为应避免出现“城中村”,应注重对这些移民的技能培训,使他们获得再生产的能力。刘锐称,在人口转移的过程中,也不能忽略基础设施建设和相关产业的支持。只有移民后牧民生活质量明显提高,生产得到发展,才能保证牧民“移得出、稳得住、富得快”。

  “保护玛曲的生态环境实际上就是保护黄河下游的生态环境。1997年黄河断流,仅给山东省造成的损失就高达100亿元。上游作出牺牲保护生态,真正受益的是下游,下游应该有所补偿。”玛曲县委书记徐强说。

  对此,曾经与CBN记者共同考察过青海三江源地区的长江黄河集团公司副总裁樊峰宇认为,生态补偿机制更应该在财政转移支付方式的基础上,按照环境禀赋来逐步调整产业结构,提高牧民社会化素质,建立一种“补血型”与“造血型”相结合的可持续生态补偿机制,包括三个方面:

  建立可持续激励机制。针对生态移民的后续产业,结合当地产业优势,根据农牧民的兴趣调整和重新设置技能培训项目,重点通过政策引导农牧民从事藏饰品生产、畜产品运输加工以及藏药开发等相关产业,解决牧民就业与增收问题,进而从根本上提高生态保护效率,缩小收入差距并改善社会福利;

  建立可持续保障机制。加强生态移民教育,加大异地办学工作力度。在生态移民集中安置区新建学校,开设相关教育课程,提高农牧民文化素质和思想素质。这有助于充分满足生态移民家庭子女受教育的愿望,增加移民热情。如果每个移民家庭中一人有职业技能,将可保障家庭后续生活与发展;

  建立流域基金制度。按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”的原则,加快建立流域区域生态补偿机制,研究制定下游对上游、开发区域对保护区域、受益地区对受损地区、受益人群对受损人群以及自然保护区内外的利益补偿政策,积极探索建立上下游地区自然资源获取与惠益共享机制,完善政府、企业、社会多元化环保投融资机制,拓宽资金投入渠道,解决靠政府投入生态保护资金短缺的问题。

  不过,在中国环境规划院副院长王金南看来,在建立生态补偿机制中,政府和市场都可以发挥作用。

  王金南认为,就目前环境保护阶段和市场经济而言,政府在建立生态补偿中的作用绝对是主要的,政府不仅要建立生态补偿机制的法规,而且在很多情况下依然是生态保护与建设的主要“埋单”人,如建立生态补偿专项资金。只有在一些受损方和受益方十分明确的前提下,才可以充分发挥市场在建立生态补偿中的调节作用。

  “在流域的生态补偿机制中,关键的是上下游的责任关系界定问题。”王金南认为,上游不能简单地要求下游给予生态补偿。上下游都负有保护生态环境的责任、执行环境保护法规的责任。



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