新浦东的未来三大探索 城乡一体、行政改革、区域布局

　　5月11日，上海市市长韩正在“贯彻国务院文件精神加快推进上海国际金融中心国际航运中心建设工作会议”上明确表示，上海“两个中心”建设必须抓住关键、聚焦突破，其中一个突破就是把“先行先试”聚焦在新一轮的浦东综合配套改革试点。

　　韩正指出，浦东是上海和全国改革开放先行先试地区，也是上海“四个中心”建设的核心功能区，中央批准了南汇并入浦东新区，要充分用好浦东综合配套改革先行先试的优势和新浦东的综合优势。依托浦东探索金融和航运改革和创新，争取国家有关部门支持产品服务市场等方面的政策扶持和监管创新。全市各部门各区县，都必须从大局出发，共同支持浦东探索先行先试。

　　然而，值得注意的是，浦东的改革与开发已经历时19年，而自从2006年上海浦东正式成为“国家综合配套改革试验区”以来，也已经走过了3年，如何在原有的基础上“更上一层楼”成为了摆在上海市委市政府面前的一道不小的难题，通过怎么样的办法发展“新浦东”，这既关系到浦东的未来，也关系上海的发展和国家“两个中心”战略使命的完成。

　　浦东新区的一位官员告诉《中国经济周刊》：“现在浦东的发展在全国范围来说并没有‘先行先试’的特征，虽然还叫特区，但感觉是‘沉睡中’的特区。比如减少行政审批和行政事业性收费的问题上，全国很多地方都在做，又比如在破除二元结构，解决城乡一体化的问题上，浦东的综合配套改革与重庆、成都‘统筹城乡综合配套改革’无论在力度和操作性方面都缺少比较优势。”

　　“新浦东诞生之后，就要求我们重新思考浦东‘先行先试’，哪些是应该做，哪些是可以做的，”周振华告诉《中国经济周刊》，“我们冷班子的主要工作是研究关系到浦东长远发展的问题，既包括了城乡一体化、行政体制改革、新浦东区域布局等问题，也包括浦东的税收、监管、信用、服务等方面如何与国外接轨。”

　　周振华告诉记者，在解决城乡一体化的问题上，原来浦东地区由于城市化程度已经很高了，所以在解决城乡一体化的问题上并不典型，而南汇并入之后，新浦东就要面临如何解决城乡一体化的问题。

　　浦东新区的一位官员告诉《中国经济周刊》：“与解决城乡一体化问题相比，上海如何才能通过‘两个中心’建设获批、‘新浦东’调整这两大事件，在行政管理体制和功能区域布局上有所突破更令人关注。”

　　自从2008年开始， 上海市市长韩正开始为上海未来的行政机构改革制定目标，“尽快把上海建设成为全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的行政区之一”，这一提法屡屡在有关重要文件和《上海市政府工作报告》中被提及。

　　周振华向《中国经济周刊》坦言：“此次浦东新一轮行政职能转变的改革会与2005年浦东综合配套改革的起点、出发点有很大的区别。包括南汇并入浦东之后要解决如何能够实现扁平化行政管理，如何进一步提高政府行政效率的问题，这些都不是抽象的题目，而是一些十分现实的问题，我们希望通过新一轮的改革，在浦东最终真正形成‘小政府、大社会’的行政体制格局。”

　　目前，浦东新区和全国各地的特区、工业区、开发区、新区都遇到一个很深层的行政管理体制上的障碍，即开发区管委会在开发初期目标明确，效率很高，但随着各项工作逐渐成熟，开发区管委会与相关行政机构的管理矛盾就凸显出来。

　　周振华透露：“我们冷班子未来会在新浦东探索出一种新的经济开发区行政管理模式的‘先行先试’，这种模式需要既有利于开发管理效率，也有利于行政管理效率，为全国的特区、工业区、开发区、新区提供行政管理上的借鉴和示范。”

　　在采访中，记者了解到，与新浦东未来行政管理体制改革这一长远目标相比，一些浦东、南汇的官员告诉《中国经济周刊》，目前，他们最为关心的是浦东南汇两区原本的产业规划和布局将有哪些调整。

　　5月11日，在上海推进“两个中心”工作会议上，俞正声书记明确提出：“浦东和南汇合并可以优化配置。洋山保税港区和外高桥保税港区可以连成一片，还有一些重大项目是跨区的减少地域分割，充分发挥浦东开发的影响力和带动力。”

　　俞正声书记还引用国务院副总理回良玉的话说：“区划调整有时候也是生产力。”通过区划的调整产生新的增长点和生产力。

　　据记者了解，原浦东新区目前下辖陆家嘴、三林世博、张江、金桥、外高桥、川沙六个功能区，南汇区此前也曾提出“一个核心六个功能区”的功能布局，即临港新城为核心的惠南科教经济区、周康综合经济区、祝桥临空经济区、航新商贸区、六灶旅游休闲区和都市农业区的这六个功能区。

　　在南汇区的临港新城内部又分布着主城区、重装备产业区、物流园区、主产业区、综合区五大城市片区。此外，加之此次“两个中心”中明确了洋山深水港将建设成“国际航运发展综合试验区”。

　　这一系列现存的功能区、经济区、产业集聚区、保税港区、试验区的整合工作将可能是一件十分费时费力的工作。但周振华告诉记者，无论多么复杂和困难，新浦东辖区内原有十多个功能区随着区划的调整必须获得重新的整合，这也包括了临港新城内的产业集聚区的调整。

　　据《中国经济周刊》从多方获悉，随着浦东扩区工作推进，进一步打通洋山保税港区和外高桥保税港区，这一新的产业布局已经达成共识，而另外的产业布局调整的方案仍未明确。

　　上海市委“冷班子”成员、上海市政协副主席朱晓明向《中国经济周刊》表示：“关于新浦东主题功能区的重新规划目前正在调研中，我相信还要有很长时间才能够有定论，这样的规划截至目前还没有时间表。”

　　新浦东“解锁”发展困境

　　复旦大学旅游学系、复旦大学城市与区域研究中心 翁瑾

　　5月6日，上海市政府在新闻发布会上介绍，国务院已于近日批复上海市《关于撤销南汇区建制将原南汇区行政区域划入浦东新区的请示》， 同意撤销上海市南汇区，将其行政区域并入上海市浦东新区。联系不久前国务院常务会议审议并原则通过上海“两个中心”建设的意见，不难发现“新浦东”已经成为上海建设“两个中心”最重要的空间承载。

　　区域经济学的理论表明，不同地区在资源禀赋、区位、历史偶然性等因素的影响下往往会进入不同的发展路径。而且，在自我强化机制的作用下，每个地区都会被锁定在某条路径之上。区域发展很大程度上就是一个“解锁”的行为，即在政府和各方市场主体的协调下，通过结构转变，使区域走出恶性锁定。浦东与南汇具有巨大的互补性，“两区合并”就如同一把钥匙，有助于解开浦东和南汇已经或即将面对的困境。

　　浦东开发开放经过19年，已经成为我国投资及优惠政策最集中的地区。截止2008年，浦东新区固定资产总投资额为7482亿，平均每平方公里的投资在14亿元左右。2005年，国务院批准浦东进行国家综合配套改革试点。作为改革开放先行先试示范区，浦东是全国享受优惠政策最多的地区之一。在政策与投资的推动下，浦东的基础设施、公共服务和区域形象得到了巨大的改观。

　　浦东的发展一直遵循这样下述发展模式：将土地批租中获得的巨大收益投入基础设施和公共服务，以此结合优惠政策吸引巨大的产业资本的进入，从而拉动地方经济增长。在这个模式中，存量土地是关键，土地批租是主要推动力量。浦东开发开放之初，在上海十大中心城区中，浦东具备土地资源优势，而如今这个优势已消耗殆尽。陆家嘴、张江、金桥、外高桥等四大土地储备公司原始的土地资源经过十多年的开发，均已所剩不多。而未来一段时间内，陆家嘴金融城东扩、世博园和迪斯尼乐园建设，以及现代服务业的发展，都需要巨大的土地资源和公共财政予以保证。原浦东新区面积为533平方公里，目前尚可供开发的土地储备只有10平方公里左右。一旦土地批租停止，基础设施建设和公共服务投入也必将缩减，浦东的发展将陷入恶性的发展循环中。这对上海“两个中心”建设具有巨大的负面影响。显然，在金融危机的大背景下，在工业经济仍然占据支柱性地位的条件下，浦东需要在未来较长的时间里延续传统增长模式。因此，现阶段获取土地资源是浦东避免陷入恶性锁定的核心环节。

　　与浦东接壤的南汇区同样承载着巨大的战略使命——以洋山港区和临港新城为依托建设上海国际航运中心。但与浦东不同的是，南汇土地资源丰富，而作为郊区，其区域形象及公共服务却相对欠佳。南汇的面积有677.66平方公里，规划产业用地187平方公里，居全上海之首。其土地市场价格与浦东相差较大，即使是隔路相对的两块土地，因分属浦东和南汇，其市场价格也全然不同。而高端的人力资源、先行先试的优惠政策等有利于现代服务业及先进制造业发展的高级生产要素也是南汇所无法得到的。这极有可能导致南汇被锁定在传统的低成本发展模式上，对“两个中心”建设无法起到应有的推动作用。

　　在“两区合并”的情况下，南汇得到的是先行先试的优惠政策、基于良好区域形象的社会资本和优质的教育、医疗等公共服务，由此直接导致南汇土地价值增长。这为新浦东“两个中心”建设提供了坚实的财政保障。在新浦东的大格局下，产业布局也将更趋合理。工业项目，特别是临港工业向临港新城迁移将成为新浦东产业布局调整的必然选择。金桥、张江等“老浦东”地区将有更大的空间致力于现代服务业的发展。作为一种简捷有效的方式，两区合并有助于区域优势的重新组合，对于浦东保持持续的竞争力，保障“两个中心”建设，具有重大意义。