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没有城管 城市就会乱套吗?

http://www.sina.net 2008年01月24日 10:19 南都周刊

  记者 吴娟

  编者按

  城管打伤人乃至打死的故事,早已不是什么新鲜事。一个初衷是为了防止多头管理而设置的执法机构,为什么演变成如狼似虎的地方武装势力?正当这民情涌涌、义愤填膺地呼吁取缔城管之际,城管部门又该如何重建自己的合法性?如果取缔了城管,城市的社会秩序会不会出现混乱?本报邀请三位法学与行政学的专家,共同讨论这一问题。

  城管的职能很模糊

  南都周刊:现在许多市民对城管怨声载道,这是当初设立城管所意想不到的?

  蔡定剑:设立的初衷是好的。出于综合管理的需要,不能让多个行政执法单位,今天去查一下,明天去查一下,老百姓不堪其扰,为了防止多头管理,“七八个大盖帽管一个戴草帽的”,就把各个职权都交到一个部门,使其具有多种管理职能。

  南都周刊:城管都管些什么?

  毛寿龙:城管的工作范围是很不确定的。街面都归他们管也并不为过,他们有时管违章停车,有时管无照商贩,也时还管理一些破坏卫生环境,随地吐痰、乱丢烟头这样的事,有时甚至还管“扫黄打非”,有时还管买卖盗版等等。但是并不是很确定。这也是城管职能上模糊的地方。从法律来说,他们工作职责范围到底是什么?只要是政府管不过来的事都可以交他们去做,有关城市管理的执法很可能都是交给他们去做。

  马怀德:城管获得的权力、人员编制和经费是有限的,但管理职责和义务又是无限的。比如,北京城市管理综合执法局不是独立的政府职能部门,只是市政管委下属的二级局,虽然有5000名执法人员,但负责13个领域285项管理职能,面临的问题极其琐碎而复杂,常常站在风口浪尖的一线执法。

  城管权力VS市民权利

  南都周刊:城管获得这么泛的执法权,有合法依据吗?

  蔡定剑:城管经常面对的个体经营、个体摊贩,他们的经营权是个人经济自由权,它应当是一种宪法性权利。如果它属于宪法性权利,那么它是基本权利,要对公民的基本权利进行限制或剥夺,就必须有法律的根据,有国家立法的依据。我是从国际人权公约的角度,把小摊小贩的权利当做谋生、生存的基本权利来阐述的。当然,城市管理者需要有维护公共安全、公共卫生的职能,需要对城市进行管理,这个管理手段应该有限度。

  城管与城市个体商贩的关系是政府管理与个人生存、自由权利之间的矛盾关系。这个权利排序问题政府必须搞清楚:公民基本生存权利要优先于市容管理权。从宪法角度,政府应当保障公民权利的实现。为了保障公民基本权利的实现,也为了公共秩序的目的,政府应当进行管理。但前提和核心价值是——管理的目的是为了实现公民的权利,而不是没有法律根据地限制和取消。因此政府只能要求小商贩在适当的时间、适当的场所进行经营活动,为此政府应提供方便的、低廉的、快捷的、有效的服务来促进公民权利的实现。所以,我认为城管没有权力取缔小摊小贩,城管只有权力让小摊小贩更加有秩序。

  毛寿龙:目前还没有一部专门的法律来规范城管执法,但是每一个领域都有一些法律,这些法律构成城管执法的法律基础。在未来有没有可能专门制定一部有关城管执法的法律,从现实角度来讲是有必要的。但从立法角度来讲,可能存在一些困难。因为,相关的法律已经有不少,如果再制定一个法律有可能是重复建设。

  每一个城市变化很大,城管执法的概念却是综合执法的概念,现实差别很大,不同的时期,不同的地点职能差别也很大,面对如此复杂的现实,要制定一部抽象的法律,能够普遍适用的法律,在立法基础上来讲,存在很大的困难。当然,有困难并不意味着不能去努力,如果城管问题很大,那么制定一部法律,大家多花点时间和努力还是有可能的。

  马怀德:今天城管难就难在这儿。它的权力很模糊。它管的事非常琐碎,又有一定的风险,却没有专门立法依据。执法底气不足,社会评价也不高。其他部门都不愿意管的事,都推给城管。

  城管执法为什么常伴暴力?

  南都周刊:城管形象不佳,常有暴力冲突发生的深层次原因是什么?

  蔡定剑:作为城管,执法的粗野,动不动就没收工具、砸摊子,侵犯的是别人的生存权,最基本的权利。老百姓当然要跟你抗法。

  城市管理者必须转变观念,你没有权力取消或不当地限制公民从事经济活动的自由和生存权利,更没有权力制定“法律”,采取强制暴力手段去清除街道、社区和一些场所的经营者。在一个现代文明国家,暴力的强制手段,限制公民基本权利的法律,剥夺公民财产的行为(城管动不动就没收工具),应该得到最严格的限制。

  毛寿龙:城管与小贩的矛盾肯定是存在的。也不是说所有的城管与所有的小贩都有如此激化的矛盾。而是他们的冲突比较普遍。我们平常看到,只要有制服模样的人出现,小商小贩会拔腿就跑。躲在一旁看看,没有发生“情况”才敢慢慢回来。

  这说明,城管和小商小贩已经形成令人恐惧的关系。这种关系是不容忽视的。如果小商小贩只是逃跑还好办,如果不逃跑等着城管去处理,这种冲突会更严重。再加上如果小商小贩的量很大,城管执法的力度又很大,这种冲突的激烈就不言而喻了。所以,城管与小商小贩的矛盾是带有根本性的。如果这种矛盾只是个别的,那么很容易通过针对性的措施得到解决,如果这种矛盾是普遍的,经常发生的,且有内在的激化倾向,我们就需要重新思考城市管理的目标,也要充分思考对于低收入者的相关政策,同时还要考虑城管执法是否存在负担过重的问题。

  城管野蛮执法也是两者矛盾激化的重要原因。城管执法的对象都是弱势群体,靠小生意来挣点生活费,一旦他们的商品被没收,摩的、三轮车被没收,就可能损失几个月甚至一年的收入。一年没收一次,也许还能承受,如果一年没收几次,可能就会使生活陷入非常困顿的局面,难以为生。人在极端贫困的情况下,行为就会有所失常,对城管就会痛恨,一旦控制不住,就容易爆发。无证摊贩虽然未经政府允许,但也是为老百姓提供服务,依靠劳动所得为生,除了未经法律允许以外,也并没有什么大的过错,却受如此重大的处罚,甚至连生计都可能会有困难,在这种情况下,矛盾爆发是不可避免的。

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