记者 吴娟

　　编者按

　　城管打伤人乃至打死的故事，早已不是什么新鲜事。一个初衷是为了防止多头管理而设置的执法机构，为什么演变成如狼似虎的地方武装势力？正当这民情涌涌、义愤填膺地呼吁取缔城管之际，城管部门又该如何重建自己的合法性？如果取缔了城管，城市的社会秩序会不会出现混乱？本报邀请三位法学与行政学的专家，共同讨论这一问题。

　　城管的职能很模糊

　　南都周刊：现在许多市民对城管怨声载道，这是当初设立城管所意想不到的？

　　蔡定剑：设立的初衷是好的。出于综合管理的需要，不能让多个行政执法单位，今天去查一下，明天去查一下，老百姓不堪其扰，为了防止多头管理，“七八个大盖帽管一个戴草帽的”，就把各个职权都交到一个部门，使其具有多种管理职能。

　　南都周刊：城管都管些什么？

　　毛寿龙：城管的工作范围是很不确定的。街面都归他们管也并不为过，他们有时管违章停车，有时管无照商贩，也时还管理一些破坏卫生环境，随地吐痰、乱丢烟头这样的事，有时甚至还管“扫黄打非”，有时还管买卖盗版等等。但是并不是很确定。这也是城管职能上模糊的地方。从法律来说，他们工作职责范围到底是什么？只要是政府管不过来的事都可以交他们去做，有关城市管理的执法很可能都是交给他们去做。

　　马怀德：城管获得的权力、人员编制和经费是有限的，但管理职责和义务又是无限的。比如，北京城市管理综合执法局不是独立的政府职能部门，只是市政管委下属的二级局，虽然有5000名执法人员，但负责13个领域285项管理职能，面临的问题极其琐碎而复杂，常常站在风口浪尖的一线执法。

　　城管权力VS市民权利

　　南都周刊：城管获得这么泛的执法权，有合法依据吗？

　　蔡定剑：城管经常面对的个体经营、个体摊贩，他们的经营权是个人经济自由权，它应当是一种宪法性权利。如果它属于宪法性权利，那么它是基本权利，要对公民的基本权利进行限制或剥夺，就必须有法律的根据，有国家立法的依据。我是从国际人权公约的角度，把小摊小贩的权利当做谋生、生存的基本权利来阐述的。当然，城市管理者需要有维护公共安全、公共卫生的职能，需要对城市进行管理，这个管理手段应该有限度。

　　城管与城市个体商贩的关系是政府管理与个人生存、自由权利之间的矛盾关系。这个权利排序问题政府必须搞清楚：公民基本生存权利要优先于市容管理权。从宪法角度，政府应当保障公民权利的实现。为了保障公民基本权利的实现，也为了公共秩序的目的，政府应当进行管理。但前提和核心价值是——管理的目的是为了实现公民的权利，而不是没有法律根据地限制和取消。因此政府只能要求小商贩在适当的时间、适当的场所进行经营活动，为此政府应提供方便的、低廉的、快捷的、有效的服务来促进公民权利的实现。所以，我认为城管没有权力取缔小摊小贩，城管只有权力让小摊小贩更加有秩序。

　　毛寿龙：目前还没有一部专门的法律来规范城管执法，但是每一个领域都有一些法律，这些法律构成城管执法的法律基础。在未来有没有可能专门制定一部有关城管执法的法律，从现实角度来讲是有必要的。但从立法角度来讲，可能存在一些困难。因为，相关的法律已经有不少，如果再制定一个法律有可能是重复建设。

　　每一个城市变化很大，城管执法的概念却是综合执法的概念，现实差别很大，不同的时期，不同的地点职能差别也很大，面对如此复杂的现实，要制定一部抽象的法律，能够普遍适用的法律，在立法基础上来讲，存在很大的困难。当然，有困难并不意味着不能去努力，如果城管问题很大，那么制定一部法律，大家多花点时间和努力还是有可能的。

　　马怀德：今天城管难就难在这儿。它的权力很模糊。它管的事非常琐碎，又有一定的风险，却没有专门立法依据。执法底气不足，社会评价也不高。其他部门都不愿意管的事，都推给城管。

　　城管执法为什么常伴暴力？

　　南都周刊：城管形象不佳，常有暴力冲突发生的深层次原因是什么？

　　蔡定剑：作为城管，执法的粗野，动不动就没收工具、砸摊子，侵犯的是别人的生存权，最基本的权利。老百姓当然要跟你抗法。

　　城市管理者必须转变观念，你没有权力取消或不当地限制公民从事经济活动的自由和生存权利，更没有权力制定“法律”，采取强制暴力手段去清除街道、社区和一些场所的经营者。在一个现代文明国家，暴力的强制手段，限制公民基本权利的法律，剥夺公民财产的行为(城管动不动就没收工具)，应该得到最严格的限制。

　　毛寿龙：城管与小贩的矛盾肯定是存在的。也不是说所有的城管与所有的小贩都有如此激化的矛盾。而是他们的冲突比较普遍。我们平常看到，只要有制服模样的人出现，小商小贩会拔腿就跑。躲在一旁看看，没有发生“情况”才敢慢慢回来。

　　这说明，城管和小商小贩已经形成令人恐惧的关系。这种关系是不容忽视的。如果小商小贩只是逃跑还好办，如果不逃跑等着城管去处理，这种冲突会更严重。再加上如果小商小贩的量很大，城管执法的力度又很大，这种冲突的激烈就不言而喻了。所以，城管与小商小贩的矛盾是带有根本性的。如果这种矛盾只是个别的，那么很容易通过针对性的措施得到解决，如果这种矛盾是普遍的，经常发生的，且有内在的激化倾向，我们就需要重新思考城市管理的目标，也要充分思考对于低收入者的相关政策，同时还要考虑城管执法是否存在负担过重的问题。

　　城管野蛮执法也是两者矛盾激化的重要原因。城管执法的对象都是弱势群体，靠小生意来挣点生活费，一旦他们的商品被没收，摩的、三轮车被没收，就可能损失几个月甚至一年的收入。一年没收一次，也许还能承受，如果一年没收几次，可能就会使生活陷入非常困顿的局面，难以为生。人在极端贫困的情况下，行为就会有所失常，对城管就会痛恨，一旦控制不住，就容易爆发。无证摊贩虽然未经政府允许，但也是为老百姓提供服务，依靠劳动所得为生，除了未经法律允许以外，也并没有什么大的过错，却受如此重大的处罚，甚至连生计都可能会有困难，在这种情况下，矛盾爆发是不可避免的。

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